公路养护缺钱怪电车?专家呼吁

近期，有关“油电不同权”的舆论持续发酵：燃油车主购车用油持续承担内嵌于成品油消费税的道路养护成本，新能源车辆依托零燃油消耗，长期豁免道路养护相关税费，叠加全国公路养护资金持续承压，业内对于落地“油电同权”的呼声愈发高涨。

围绕公路养护资金困局、油电用车付费公平化、道路税制改革等问题，界面新闻专访了中国人民大学财政金融学院教授李戎与全国乘用车市场信息联席会秘书长崔东树。

两位专家都认为，当下全国公路近五成养护资金缺口、四成普通公路“无力修”的行业困局，并非新能源车辆免费用路单一因素导致，而是产业发展、交通基建、财税体系叠加形成的系统性问题。此外，我国长期存在的“重建设、轻养护”偏好进一步加剧了矛盾。

崔东树表示，当前普通公路养护资金缺口超50%，电动车渗透率提升只是次要诱因，核心是传统养路财税体系与当下发展现状严重脱节。我国普通公路养护资金长期依赖成品油消费税转移支付，而新能源汽车零燃油税缴纳的特性，导致传统税基被持续压缩。同时，国内路网规模不断扩容、通车里程大幅增长，叠加建材、人工养护成本逐年上涨，养护资金需求持续攀升。此外，收费公路大量营收用于债务还本付息，严重挤压养护专项经费。

李戎进一步指出，当前公路养护资金困境，可总结为在存量资产养护高峰到来之际，以单一能源税种为支柱的融资机制，已无法适应车辆能源结构多元化与养护支出刚性增长的双重现实。

两位专家均表示，长期来看，打破公路养护资金困局，应推行基于里程的道路使用费，费率可按车辆行驶里程、车身重量等指标差异化设定。

李戎表示，合理的解决方向是构建一个与能源类型脱钩、与道路实际使用强度直接挂钩的收费机制，用“道路使用费”逐步替代成品油消费税中的养护功能。届时，燃油税中的养护功能可被完全剥离，回归其环境保护或一般消费税的属性。他还强调，改革须以公平透明为前提，实现“税负平移”，避免全社会出行总成本普遍上升——在开征道路使用费的同时，应削减燃油消费税中养护部分及车船税，使低里程家用车新旧税费大致抵消；同时，建立“道路养护基金”并专款专用、透明披露。

崔东树表示，短期可采用公共充电附加费作为过渡手段，快速补充养护资金，但这存在公平性不足的短板。长期最优方案是推行基于北斗定位的里程计费模式，依据车辆行驶里程、车身重量设置差异化费率，贴合“多用多付、重车多损、多损多缴”的路面损耗逻辑。他建议遵循分步推进原则，先对高频使用道路的营运车辆试点征收，积累经验后再有序覆盖家用车辆；对重载、高频营运车辆设更高费率，对普通家用车实行低费率，并采用梯度过渡与减免政策，确保家用车主综合用车成本不增。

以下为对话内容，经过界面新闻编辑整理。

界面新闻：目前全国普通公路每年养护管理资金需求缺口高达50%左右，有40%左右的普通公路陷于“列养但无钱养，应修但无钱修”的困境。这仅仅是因为近年来电动车渗透率上升造成的吗？您如何看待当前我国公路养护资金的整体困境？

崔东树：当前普通公路养护资金缺口超50%，电动车渗透率提升只是次要诱因，核心是传统养路财税体系与当下发展现状严重脱节，属于系统性困境。我国普通公路养护资金长期依赖成品油消费税转移支付，而新能源汽车零燃油税缴纳的特性，导致传统税基被持续压缩。同时，国内路网规模持续扩容、通车里程大幅增长，叠加建材、人工养护成本逐年刚性上涨，养护资金需求持续攀升。此外，收费公路大量营收用于债务还本付息，严重挤压养护专项经费。多重因素叠加下，四成普通公路陷入“列养无资金、维修无经费”的窘境，并非单一电车普及导致的结果。

李戎：这一困局的成因远比电动车保有量上升来的复杂，其本质是养护资金来源体系与道路使用形态之间多重结构性矛盾的集中暴露。其一，养护资金的税基早已出现持续萎缩的趋势。多年来，我国公路养护资金高度依赖成品油消费税的转移支付，但即便排除电动车的替代效应，随着传统燃油汽车节能技术的普遍应用、燃气车辆与混合动力车型的保有量增长，单位行驶里程所贡献的燃油税收入已呈逐年递减态势。电动车渗透率的快速提高，只是在既有趋势上叠加了一个更为明显的冲击因子，而非问题的起点。其二，养护需求增长与资金筹措能力之间形成了显著缺口。本世纪初大规模建设形成的公路资产，正集中进入周期性大修的高峰阶段，养护需求刚性攀升；与此同时，作为养护资金主要来源的燃油税转移支付增长极为有限，市县一级基层政府作为普通公路养护的直接责任主体，其财政保障能力普遍不足，事权与财权配置失衡，最终导致了大量路段无法获得足额养护资金。

其三，长期存在的“重建设、轻养护”偏好加剧了矛盾。在资源配置中，新增建设项目较之周期长、显性度低的预防性养护更易获得优先保障。然而，从基础设施全生命周期的成本构成来看，维护与养护支出占据的比重远超一般认知。根据有关研究，基础设施尤其是道路的完整使用周期内，累计养护资金投入往往达到新建投资的数倍，忽视养护投入，实质上在加速公路资产的价值折损，并最终形成数倍于建设成本的财政负担。因此，养护资金的稳定筹措是一个必须独立面对且长期持续的核心问题。财政学中的受益原则也指出，道路等准公共品的成本应当主要由实际使用者承担，以实现效率与公平的统一。从国际实践来看，绝大多数拥有成熟公路网络的经济体，均通过燃油税、车辆重量税或基于里程的道路使用费等机制，将养护成本直接分摊给道路使用者。